به گزارش اقتصادناب  به نقل از نشریه بیمه داری نوین پیشرفت‌های اخیر در تکنولوژی‌های FinTech و RegTech بیان‌گر چرخش اتحادیه اروپا به سمت اتحادیه بازارهای سرمایه‌ای به شکلی دیجیتالی‌‌محور و به تبع آن، رویکردی الگوریتمی در نظارت مالی اتحادیه اروپا تحت رهبری سه مرجع سرپرستی اروپایی (ESMA،‌ EBA و EIOPA) است. در ابتدا با این فرض که ابتکارات و اقدامات مرتبط EIOPA بر اساس فضای سازمانی و اصولی این مرجع و همچنین امکانات تکنولوژیک RegTech‌ یجاد شده، در این فصل، آینده الگوریتمیِ نظارت اتحادیه اروپا در حوزه بیمه به عنوان بخشی از حاکمیت بازارهای مالی اتحادیه اروپا، به صورت کنترل واقعیت بیان می‌شود. از یک سو، نشان می‌دهد نقطه کور مهمی که در دستورکار EIOPA‌ وجود دارد فقدان یک برنامه عملی برای سیستم گزارش‌دهی دیجیتال است. از سوی دیگر بررسی می‌کند برقراری یک سیستم گزارش‌دهی دیجیتال به چه عواملی نیاز دارد. بنابراین روی سه موضوعِ به هم مرتبط تمرکز می‌کند: ۱- تکنولوژی‌ای که برای ایجاد زیربنای گزارش‌دهی دیجیتال به آن نیاز خواهیم داشت به همراه محدودیت‌ها و مشکلات مربوط به تبدیل محتواهای مدیریتی به کد، ۲- معماری و طراحی گزارش‌دهی و ۳- حاکمیت گزارش‌دهی. هدف نهایی این فصل اطلاع‌رسانی در مورد تحولات دیجیتالی نظارت بازار مالی اتحادیه اروپا در پیش‌بینی چالش‌های آینده در وضعیتی است که سیاست‌های مربوطه و مجادلات حقوقی همچنان در جریان است.

 

1. مقدمه

این مقاله با تمرکز بر مسائل نظارت بیمه‌ای میان‌کشوری و بدین ترتیب کمک به سیاست‌های مناسب و گفتمان حقوقی مربوط به تغییرشکل دیجیتال حاکمیت بازار مالی در اتحادیه اروپا است. حداقل اقدامات لازم برای ادغام اشتراک‌گذاری داده‌ها، تحلیل داده‌ها و نظارت خودکار در سیستم سرپرستی EITOPA در این مقاله مورد بررسی قرار گرفته و چالش‌ها و فرصت‌هایی که EITOPA ممکن است با آنها روبه‌رو شود، مطرح می‌شود. این مقاله در سطحی نظری‌تر، قدرت روشن‌گریِ تحقیقات نظری فعلی در قواعد الگوریتمی حوزه مقررات بیمه اتحادیه اروپا را به خوبی نشان می‌دهد. پیشرفت‌‌ها در این حوزه خاص یعنی قوانین اتحادیه اروپا سزاوار توجه ویژه‌ای است. همان‌طور که در این فصل نشان داده می‌شود، جدای از اهمیت یک بازار بیمه‌ای قدرتمند برای رونق و رشد اقتصادی اتحادیه اروپا، دیجیتال‌سازیِ نظارت بیمه بین کشوری در اتحادیه اروپا بیانگر طیفی از چالش‌هاست که اگر اقدامات مشابه در محدوده قوانین یک حاکمیت دولتی خاص محدود باشد، وجود نخواهند داشت.

مهم‌ترین فرض این فصل آن است که سیستم گزارش‌دهی دیجیتال پیش‌شرط لازمی برای پیاده‌سازی تکنولوژی نظارت بیمه‌ای (SupTech) در اتحادیه اروپا است؛ اما راه‌اندازی این سیستم می‌تواند در واقعیت پروژه بسیار پرچالشی باشد. در بخش ۲ برای اثبات این فرض، مرور مختصری بر EIOPA و محیط عملکردی‌اش ارائه شده و بیان می‌شود که اصول حقوق اداری اتحادیه اروپا چه مأموریت و اختیاراتی برای SupTech‌ قائل است. در بخش ۳ نقش این نهاد در تحولات دیجیتال نظارت بیمه در اتحادیه اروپا و تغییر استراتژی‌اش نسبت به نقطۀ کوری پراهمیت، یعنی فقدان نقشه‌ای جامع برای توسعه یک سیستم گزارش‌دهی دیجیتال در حوزه نظارت بیمه‌ایِ اتحادیه اروپا به تصویر کشیده می‌شود. در فصل ۴ در مورد یک‌سری مباحث پیرامون راه‌اندازی و به کارگیری یک سیستم گزارش‌دهی دیجیتال با پیش‌بینی چالش‌های آینده بحث شده و مختصری به واکنش‌های احتمالی به این مشکلات پرداخته می‌شود. این موارد به محدودیت‌های تکنولوژی‌ای مربوط می‌شوند که با همه پیچیدگی‌های فعلی و احتمالی‌اش، برای گزارش‌دهی دیجیتال الزامی است؛ مشکلاتی در رابطه به تبدیل داده‌های مدیریتی به کد و سپس مساله معماری گزارش‌دهی و حاکمیت گزارش‌دهی. این فصل با ارائه خلاصه‌ای از یافته‌های اصلی به پایان می‌رسد.

بخشی از متدولوژی ما نظری، بخشی تطبیقی و بخشی تشخیصی است. از یک‌سو برای شرح انگاره‌های اصلی تکنولوژی نظارتی اتحادیه اروپا در حوزه بیمه، دیدگاه‌هایی را از بدنه تازه جوانه‌زده ادبیات میان‌رشته‌ای در حوزه نظام الگوریتمی انگاره‌های اصلی وام می‌گیرد و از سویی دیگر برای مطرح کردن موضوع در زمینه مناسب و جست‌وجوی راه‌حل‌های بالقوه، رویدادهای اتحادیه اروپا را با تجربیات به دست‌آمده در انگلستان و قلمروهای حکومتی دیگر مقایسه می‌کند. در این مقاله، عبارت نظارت مالی الگوریتمی در مفهوم وسیع‌ترش به صورت سیستم تصمیم‌گیرنده‌ای مطرح می‌شود که با محاسبه داده‌های آنیِ جمع‌آوری‌شده و به دنبالش ایجاد مداوم دانش، به منظور بهینه‌سازی فرایندهای تنظیم‌کنندگی، دست به اقدامات تنظیمی می‌زند. گفتمان عمومی اتحادیه اروپا در مورد تحولات دیجیتالی نظارت بر سینگل مارکت اتحادیه اروپا، تمایزی میان Fintech و RegTech قائل است و SupTech را جنبه‌ای از RegTech می‌داند. ما نیز در این فصل همین تمایزات مفهومی را به کار می‌گیریم.

 

2. EIOPA، محیط عملکردی‌اش و نحوه شکل‌‌گیری مأموریت SupTech بر اساس اصول حقوق اداری اتحادیه اروپا

EIOPA استراتژی نظارت دیجیتالش را در چارچوب قانونی و سازمانی سیستم نظارت مالی اروپا (ESFS)^(۳) به اجرا درمی‌آورد که هدفش ارتقاء یکپاچه‌سازی بازار از طریق همگرایی‌‌های قانونی و همچنین حمایت از مصرف‌کننده و ثبات مالی است. ESFS به شکل قابل‌توجهی امکان‌پذیری یک سیستم گزارش‌دهی دیجیتال را در پهنه اروپا شکل داده و آن را مهار می‌کند؛ چرا که ساختارش بر اساس اصول حقوق اداری اتحادیه اروپاست که به عنوان مرزهای قانونی و اداری برای اختیارات مراجع نظارتی اروپایی (که البته EIOPA یکی از آنهاست) عمل می‌کند. برای اهداف فعلی، چهار مرجع بعدی دارای اهمیت ویژه‌ای هستند: اصل اختیارات تفویض‌شده، اصل تابعیت، اصل تناسب و دکترین مرونی^(۴).

 

۲.۱. اصل اختیارات تفویض‌شده

اصل اختیارات تفویض‌شده بیان می‌دارد که صلاحیت‌ها و شرایط اتحادیه اروپا محدود به مواردی هستند که تحت پیمان‌های اتحادیه اروپا به آن اعطا شده است. این اصل دارای سه بُعد است: ۱- صلاحیت اتحادیه اروپا در ایجاد یک آژانس، ۲- اینکه آیا اختیارات آژانس‌ها بخشی از صلاحیت‌های اتحادیه اروپاست یا نه و ۳- آیا این اختیارات بر اساس قوانین پایه‌گذار اتحادیه اروپا به آژانس‌ها اعطا شده است یا نه. در این مقال بحث را تنها به سؤال آخر محدود می‌کنیم: آیا EIOPA طبق قوانین پایه‌گذاری‌اش، شایستگی لازم برای ایجاد سیستم گزارش‌دهی دیجیتال را دارد یا خیر؟ که پاسخ به این سؤال نیازمند تحلیل اهداف، وظایف و اختیارات آن است.

EIOPA نمایندگی مستقلی از اتحادیه است که مسئولیت نظارت بر بخش بیمه و مستمری‌‌های شغلی را در اروپا بر عهده دارد. این نهاد بر حسب مأموریتی که برایش تعریف شده، دست به یک‌سری اقدامات در جهت ارتقاء تقارب نظارتی، حمایت از مصرف‌کننده و حفظ ثبات مالی می‌زند.

به طور خاص، اهداف EIOPA شامل مواردی از قبیل جلوگیری از آربیتراژ تنظیمی و ترویج رقابت، هماهنگ‌سازی تنظیمی و تقارب نظارتی در میان تنظیم‌کننده‌‌های ملی می‌شود. ایجاد هماهنگی نظارتی بین‌المللی، تنظیم و نظارت بر ریسک‌پذیری نهادهای تنظیم‌شده، حمایت از مصرف‌کنندگان و مشتریان و کمک به تقارب نظارتی در بازارهای داخلی نیز جمله اهداف این مرجع است. این اهداف در نهایت به اطمینان از یکپارچگی، شفافیت، کارآمدی و عملکرد منظم و منضبط بازارهای داخلی منتهی می‌شود.

وظایف نظارتی EIOPA شامل تهیه پیش‌نویس قوانین و پیاده‌سازی استانداردهای فنی، گایدلاین‌ها، توصیه‌ها، نظرات و سایر اقدامات مرتبط است؛ همچنین یکی دیگر از وظایف EIOPA، کمک به اجرای مداوم قوانین الزام‌‌الاجرای اتحادیه است که شامل سازماندهی و انجام ارزیابی‌های مراجع ذی‌صلاح بین‌المللی (NCA) و اقدام در جهت تحلیل بازار برای اطلاع‌رسانی در مورد انفصال کارکردهای آن مرجع است. سایر وظایف شامل حمایت از مصرف‌کنندگان بخش بیمه، ذی‌نفعان، مشتریان و سرمایه‌گذاران و همچنین کمک به عملکرد مداوم و منسجم هیئت ناظران است. در اصلاحیه‌های سال ۲۰۱۹ وظیفه‌‌ای در ارتباط با مشارکت در شیوه‌ها و استانداردهای نظارتی و تنظیمی معمول به وظایف قبلی افزوده شده است که از این قرار است: ایجاد و حفظ یک جزوه نظارتی اتحادیه‌ که بهترین شیوه‌ها و متدولوژی‌ها و فرایندهای باکیفیتی در آن آمده باشد. این نکته به طور خاص بیان می‌دارد که EIOPA می‌تواند به تغییر مدل‌ها و شیوه‌های تجاری‌ فکر کند که مسلماً شامل دیجیتالی شدن بخش مالی و ظهور Fintech، RegTech و SupTech می‌شود.

اصلاحیه‌های سال ۲۰۱۹ اختیار قانونی EIOPA‌ را در ارتباط با SupTech تقویت کرده است. EIOPA ملزم است رویدادهای بازار را اعم از خدمات مالی ابتکاری، نظارت و ارزیابی کند. همچنین مکلف شده است به ایجاد و برقراری یک استراتژی داده‌های مالی مشترک کمک کند. همان‌طور که در بخش‌های بعدی توضیح داده شده، استراتژی داده، پیش‌شرطی اساسی و ضروری برای گزارش‌دهی تنظیمی دیجیتال است. از آن مهم‌تر، EIOPA به هنگام اجرای تمام وظایف محوله‌اش، همچنین ملزم است خلاقیت تکنولوژیکی، مدل‌های تجاری خلاقانه ماندگار و یکپارچه‌سازی فاکتورهای ESG‌ را نیز در نظر داشته باشد. شایان ذکر است که قبل از اصلاحیه‌های سال ۲۰۱۹، عمدتاً این برداشت وجود داشت که که بندها و قوانینی که به EIOPA، ESMA و EBA ‌قدرت می‌بخشیدند، توجه به رویدادهای خلاقیت تکنولوژیکی را نیز در بردارند. در هر صورت قانون‌گذاران اتحادیه اروپا لازم دیدند این مورد در متن قانون کاملاً شفاف و واضح باشد و اشاره کردند وجود یک استراتژی SupTech برای ESAها در اکوسیستم در حال توسعه بیمه دیجیتال، کاملاً ضروری است.

اختیارات EIOPA طبق قانون ۸(۲) عمدتاً نمایانگر نقش‌هایی است که طبق قانون ۸ (۱) و (a1) برشمرده شده و شامل اختیار: تهیه پیش‌نویس قانون و اجرای استانداردهای فنی، صدور گایدلاین‌ها و توصیه‌ها، انتشار هشدارهای مربوط به ثبات مالی، اتخاذ تصمیم‌‌های انفرادی خطاب به NCAها، اتخاذ تصمیم‌‌های انفرادی خطاب به مؤسسات مالی در موارد خاصی که مستقیماً به قوانین لازم‌الاجرای اتحادیه مربوط باشد، ارائه نظر و دیدگاه به پارلمان، شورا و کمیسیون اروپاست. سایر اختیارات شامل این موارد می‌شود: جمع‌آوری اطلاعات لازم مربوط به مؤسسات مالی از NCAها (نه نهادهای تنظیم‌شده)، تهیه متدولوژی‌های مشترک برای ارزیابی تأثیر ویژگی‌های محصول و فرایندهای توزیع بر وضعیت مالی مؤسسات و حمایت مصرف‌کنندگان و همچنین ایجاد پایگاه داده‌ای از مؤسسات مالی ثبت‌شده که از مرکز بتوان به آن دسترسی داشت.

 

۲.۲ اصل تابعیت

این اصل اقدامات اتحادیه اروپا را محدود به مواردی می‌کند تنها فقط برای الزامات کنترلی اتحادیه اروپا لازم است. از آرایش ESFS که از سه مرجع نظارتی اروپایی (EIOPA، ESMA و EBA)، یک کمیته مشترک از ESAها، هیئت ریسک سیستماتیک اروپا^(۵) و NCAها تشکیل شده است، این مسئله کاملاً واضح است. ESAها با اینکه به عنوان نهادهای نظارتی معرفی می‌شوند؛ اما بیش‌تر به عنوان گردآورنده شبکه تکنوکرات و بین‌المللیِ کنترل تنظیمی شامل NCAها عمل می‌کنند که NCAها دارای اختیارات نظارتی مستقیمی بر بازیگران بازار در حوزه‌های ملی مرتبط‌شان هستند. در وهله اول، ESAها از اختیارات تنظیم‌کنندگی غیر مستقیمی در قالب نظارت قانون‌گذاران ملی، بر نهادهای تحت قانون برخوردارند؛ اما در سه مورد، حق اتخاذ تصمیمات فردی در مورد مؤسسات مالی را نیز دارد که این سه مورد شامل۱- نقض قانون اتحادیه اروپا، ۲- شرایط اضطرار و ۳- حل منازعه میان دو یا چند NCA در موقعیت میان‌کشوری، می‌شود؛ بنابراین مأموریت اصلی ESAها، هم‌رسانی شیوه‌های نظارتی NCAها بر اساس اصل تابعیت است. اما استقلال نظارتی NCAها به دلیل ایجاد مانع برای رسیدن به هم‌گرایی قانونی و نیل به اتحاد بازارهای مالی، به باد انتقاد گرفته شده است. می‌توان چنین استدلال کرد این مسئله به همین‌شکل می‌تواند به عنوان مانعی بالقوه سر راه دیجیتالی کردن گزارش‌دهی تنظیمی در سطج اتحادیه اروپا تلقی شود، چراکه EIOPA فاقد اختیارات نظارتی مستقیم جهت دستیابی به داده‌های بازار بیمه است که مستقیماً از نهادهای تنظیم‌شده گرفته می‌شود.

در هر صورت به نظر می‌آید در سال‌های اخیر، با شیبی ثابت اما تاحدی متزلزل از تفویض اختیارات نظارتی غیر مستقیم به ESAها فاصله گرفته‌ایم. تحولات ESMA شاهد این مطلب است. ESMA‌ به لطف یک‌سری اصلاحات قانونی، حالا بر آژانس‌های اعتبارسنجی (CRAها)^(۶) و شرکت‌های انبار معاملات، دارای اختیارات نظارتی مستقیم است. در سال ۲۰۱۹ کمیسیون اروپا توانست اصلاحاتی را در اختیارات نظارتی ESAها به وجود آورد و حیطه نظارت مستقیم ESMAها را تا حدی گسترش داد که کشور سوم نیز در نقل و انتقالات معامله میان طرفین جای گیرد. روال‌های قانون‌گذاری سال ۲۰۱۹ نشان از این خواستِ جالب‌توجه اما خالی از حسن‌‌نیت ECها دارد که ESMA‌ را به ناظرِ صرف و متمرکز بازارهای سرمایه تبدیل کند.

این اتفاق ارتباط ویژه‌ای به پرونده تحت بررسی‌مان دارد؛ اگر بی‌تعادلی میان اختیارات نظارتی ESAها همچنان افزایش یابد، استراتژی‌های SupTech مراجع نیز این بی‌تعادلی را نشان خواهد داد؛ مثلاً از یک‌سو، ESMA‌ به وضوح اعلام می‌دارد که پیش‌قراولی و استراتژی‌اش در دسترسی به داده‌های گزارش‌دهی بر اساس شایستگی‌های نظارتی مستقیمِ در حال گسترش است و به اهمیت دسترسی به داده‌های باکیفیت در سطح اروپا در امر نظارت اشاره می‌کند. از سویی دیگر، استراتژی EIOPA بر اساس حق نظارتی غیر مستقیم آن و تخصیص اختیارات نظارتی مستقیم به تنظیم‌کنندگان ملی، شکل گرفته است. در نتیجه در این استراتژی، داده‌ها به جای اینکه به طور غیر مستقیم از نهادهای تنظیم‌شده جمع‌آوری شود، به طور مستقیم از تنظیم‌کنندگان ملی گردآوری می‌شود. در گذشته به آسانی حق دسترسی به داده‌ها به آسانی به تنظیم‌کنندگان ملی داده نمی‌شد. در نهایت این امر مشکلات و چالش‌هایی را در پیاده‌سازی SupTech در ارتباط با طرح معماری تکنولوژیکِ ESFS‌دیجیتالی‌شده، قابلیت انجام کارِ سرویس‌دهنده مرکزی داده و کنترل چارچوب گزارش‌دهی به وجود می‌آورد.

 

۲.۳. اصل تناسب

اصل تناسب بدین معناست که «محتوا و فرم اقدام اتحادیه نباید از آنچه برای نیل به اهداف پیمان‌ها لازم است، تجاوز کند.» دادگاه قضایی اروپا (ECJ)^(۷) در قانون Ex parte Fedesa، یک تست تناسب سه قسمتی ارائه داده است: آیا رسیدن به یک هدف مشروع، امری مطلوب و مناسب است؟ آیا رسیدن به آن هدف، ضروری است؟ و آیا تأثیر شدیدی بر منافع متقاضیان ندارد؟ همچنین اصلاحیه‌های ۲۰۱۹ در قوانین EIOPA ، به تبع اصل تناسب، تأکید می‌دارد که EIOPA حتماً تفاوت‌های خاص درون بخش بیمه از لحاظ ماهیت، میزان و پیچیدگی ریسک، از لحاظ شیوه‌ها و مدل‌های تجاری و همچنین سایز مؤسسات و بازارهای مالی را در نظر داشته باشد تا این فاکتورها مطابق با قانون باشند.

یکی دیگر از معانی تلویحی این اصل آن است که هم دیجیتالی کردن اتحادیه بازارهای سرمایه و هم به کارگیری سیستم نظارت الگوریتمی اتحادیه اروپایی تابع تست تناسب هستند و اقدامات مربوطه با مناسب و ضروری بوده و نسبت به هدف موردنظر بی‌تناسب و افراط‌گرایانه نباشد. به همان اندازه که الزامات گزارش‌دهی متحدالشکل برای استفاده کامل از پتانسیل‌های گزارش‌دهی دیجیتال و نظارت الگوریتمی اتحادیه اروپا ضروری و لازمند، اصل تناسب نیز ایجاب می‌کند پیامدهای هزینه‌ای دیجیتالی‌شدن شرکت‌های بیمه‌ای سایز بزرگ و البته کوچک حتماً در نظر گرفته شود. این اصل همچنین در تفویض اختیارات میان EIOPA و NCAها، مناسب است چرا که پیشرفت بیشتر در گنجاندن این تکنولوژی جدید در سیستم نظارت مالی اتحادیه اروپا قطعاً نیازمند تجدیدنظر بر نقش‌ها، اختیارات و شرایط تعاملی موجودشان دارد. در نتیجه اصل تناسب نیاز به به کارگیریِ بسیار ظریفِ اختیارات EIOPA در مورد اقدام در جهت توسعه سیستم هماهنگ‌شده گزارش‌دهی دیجیتال دارد.

 

۲.۴. دکترین مرونی

این دکترین همچنین نقش ESAها را در تعیین وظایف و اختیارات در خصوص مسائل فنی (و نه مسایل مربوط به خط‌‌مشی) محدود می‌کند، البته با حاشیه احترام وسیع. طبق فرایند قانون‌گذاری لم‌فالسی^(۸)، ESAها این اختیار را دارند که به دو روش همگرایی‌های قانون و یکپارچه‌سازی بازار را ترویج دهند. اول اینکه می‌توانند قوانین اصلاحی سطح ۲ و رویه‌های پیاده‌سازی آنها را به صورت پیش‌نویس مطرح کنند که البته بعداً تحت بررسی و تصویب EC قرار خواهد گرفت. قوانین اصلاحی (که متمرکز بر محتوای قوانین تصویبی سطح ۱ است) و رویه‌های پیاده‌سازی قوانین سطح ۱ باعث هماهنگ‌سازی اِعمال و پیاده‌سازی در تمام دولت‌های عضو می‌شود. دوم آنکه ESAها گایدلاین‌ها و توصیه‌های غیر الزام‌آور سطح ۳ را برای تولید شیوه‌های نظارتی مؤثر، کارامد و باثبات در کشورهای عضو تدوین می‌کنند تا همگی برداشت یکسانی از قانون داشته باشند. استانداردهای فنی پیش‌نویس را کمیسیون اروپا تأیید می‌کند.

طراحی سازمانی پیچیده ESFS و روال لم‌فالسی باعث می‌شود نتوانیم به آسانی تشخیص دهیم کدام سازمان باید در ترجمه قانون خدمات مالی به کدهای قابل اجرا و خوانای ماشینی، اختیار را داشته باشد. با اینکه ممکن است تفویض این اختیار به کمیسیون ممکن است وسوسه‌انگیز باشد؛ اما این قبیل کارها (و تصمیم‌گیری‌های مرتبط با آن) به ‌نظر می‌رسد دارای مؤلفه تکنوکراتیک قدرتمندی باشد. به دلیل درهم‌تنیدگی حوزه‌‌های سیاست‌گذاری فنی و عمومی، به ویژه در بخش‌های پیچیده‌ای مانند قانون‌گذاری مالی، احتمال دارد این وظیفه تحت موافقت کمیسیون اروپا، به EIOPA سپرده شود.

 

3. اقدامات جدید EIOPA برای تغییرات دیجیتال نظارت بیمه: دستورکاری ناتمام؟

۳.۱. مقدمه

هدف از این بخش، مروری انتقادی بر طرح استراتژیک EIOPA برای تغییرات دیجیتال نظارت بیمه اتحادیه اروپاست. به ویژه به خاستگاه‌ها، موضوع اصلی و اهداف نقشه عمل EIOPA، سازگاری‌اش با اقدامات موازی دو ESA دیگر پرداخته شده و تمامیت آن مورد بررسی قرار می‌گیرد.

 

۳.۲. ریشه‌های استراتژی EIOPA’s SupTech

این استراتژی از چارچوب سیاسی جامع و فراگیر اتحادیه اروپا سرچشمه می‌گیرد. در ابتدا نقشه عمل EC در سال ۲۰۱۵ برای ایجاد اتحادیه بازارهای سرمایه^(۹) بود که در نظر داشت به منظور گردش آزاد سرمایه در اتحادیه اروپا، بازارهای مالی را هر چه بیشتر در هم ادغام کند. EC پس از اینکه به نقش تکنولوژی در بازار مالی اتحادیه اروپا که هر روز بیشتر دیجیتالیزه می‌شد پی برد، در سال ۲۰۱۸ به عنوان بخشی از یک استراتژی‌ وسیع‌ برای ایجاد و تقویت یک بازار واحد دیجیتال و اتحادیه بازارهای سرمایه، Fintech Action Plan را راه‌اندازی کرد. این دو برنامه اقدامات، لزوم به کارگیری SupTech را توسط ESAها به عنوان یک فاکتور کلیدی در هم‌گرایی قانونی درون CMU تقویت کرد. در نتیجه، EC در سال ۲۰۱۸ پروژه‌ای را در مورد کنترل الزامات گزارش‌دهی نظارتی اتحادیه اروپا آغاز کرد که هدفش جز کاهش هزینه‌های تبعیت قانونی، اطمینان از استانداردسازی داده‌هاست که خود رکن مهمی برای ادغام SupTech در مدل کنترل بازارهای مالی اتحادیه اروپاست. EC همچنین تصدیق می‌کند که بنا نهادن CMU بستگی به پیشبرد هم‌گرایی نظارتی ESAها در میان تنظیم‌کننده‌های ملی دارد، البته با توجه ویژه به خلاقیت و تکنولوژی‌ها. در نتیجه EC در سال ۲۰۱۸ با واگذاری نقش‌ها و اختیارات بیشتر به ESAها، طرحی قانونی برای ادغامِ بیشترِ نظارت بازارهای مالی اتحادیه اروپا ارائه داد. پارلمان و شورای اروپا در دسامبر ۲۰۱۹ این قانون را تصویب کرد و قوانین ESA‌‌ها را اصلاح کرد. طوری که اختیارات موجود ESAها را تصریح و تقویت کرد و اختیارات بیشتری به ESMA و EBA داد. ESMA اختیارات مستقیم نظارتی بیشتری بر بنچ‌مارک‌های اصلی و بنچ‌مارک‌های کشور سوم دریافت کرد، در حالی‌که به EBA نقشی هماهنگ‌کننده در مسائل مربوط به پولشویی و تأمین سرمایه در تروریسم داده شد.

همان‌طور که در بخش ۲ توضیح داده شد، وظایف ESA اصلاح شد و رصد و ارزیابی سرویس‌های مالی خلاقانه و همچنین مشارکت در ایجاد استراتژی داده‌های مالی یک اتحادیه مشترک را نیز در بر گرفت. علاوه بر آن، به ESAها این اختیار نیز داده شد که هنگام انجام وظایف‌شان بر اساس قوانین مربوطه، جز مدل‌های تجاری زیست‌پذیر و خلاقانه، مسئلۀ خلاقیت‌‌های تکنولوژیک را نیز در نظر بگیرند. این اصلاحیه‌ها ESAها را در جایگاه قانونی قدرتمندی قرار داد و حال می‌توانست بدون سرگردانی در نقش‌های سیاست‌گذاری، سیاست‌های SupTech را تعیین کند.

EC در سال ۲۰۱۸ همچنین نهادی را تحت عنوان گروه کارشناسان موانع قانونی برای خلاقیت‌های مالی^(۱۰) پایه‌گذاری کرد که در گزارش‌شان در سال ۲۰۱۹ توصیه به توسعه و اجرای «دستورکاری جامع و بلندپروازانه در حمایت از به کارگیری RegTech و SupTech پیشرفته در بخش مالی» توسط EC، ESAها و استانداردگذاران بین‌المللی آمده است. این امر EC را ترغیب کرد نهاد هم‌فکری در مورد استراتژی مالی جدید دیجیتال برای اروپا^(۱۱) را راه‌اندازی کند که طی آن، چارچوب SupTech اتحادیه اروپا را که مبتنی بر تکنولوژی آموزش ماشینی و تکنولوژی ماشین‌خوان و قابل اجرا برای ماشین بود را تأیید کرد.

جز چارچوب خط‌مشی اتحادیه اروپا، سایر فعالیت‌های قابل‌توجه و مبتنی بر برنامه‌ای که توسط EIOPA انجام می‌گیرد نیز نقش مهمی به استراتژی SupTech می‌دهد. یکی از این فعالیت‌ها برنامه Open Insurance initiative (OPIN) با راهبری صنعت است که مربوط می‌شود به دسترسی و به اشتراک‌گذاشتن داده‌های مربوط به خدمات بیمه مصرف‌کنندگان در میان بیمه‌گذاران، واسطه‌ها یا طرف‌های سوم از طریق برنامه Application Programming Interfaces (APIs) به منظور توسعه سریع‌تر و آسان‌ترِ InsurTech. EIOPA این فعالیت را کاتالیزوری برای به کارگیری SupTech معرفی کرده چراکه Open Insurance ممکن است نیاز به دسترسی لحظه‌‌ای به داده‌های خدمات بیمه توسط ناظران دارد تا امکان رصد و گزارش‌دهی اتوماتیک برای‌شان فراهم شود و هدفِ انطباق یافتن با قوانین نیز حاصل شود.

دوم، EIOPA در پاسخ به چالش‌های InsurTech، اقداماتی مربوط به قانون‌گذاری در سطح اتحادیه اروپا معرفی کرده است که یکی شامل ۲۰۱۸ InsurTech Task Force است که نظارت‌کنندگان ملی را برای زمینه‌های میان‌رشته‌ای گرد هم می‌‌آورد، دیگری InsurTech Roundables است که تسهیل‌کننده گفت‌وگو میان ذی‌نفعان بیمه محسوب می‌شود و دیگری European Forum for Innovation Facilitators است. EIOPA همچنین نهاد دیگری تحت عنوان هیئت کارشناسان اخلاقیات دیجیتال در صنعت بیمه (DGE)^(۱۲) به وجود آورده که در مجموع شامل ۴۰ ذی‌نفع از صنعت بیمه، نمایندگان مصرف‌کنندگان و دانشمندانی است که برای شکل‌گیری اصول مسئولیت‌ دیجیتال در بیمه تلاش می‌کنند.

برخلاف این رویدادها، EIOPA اوایل سال ۲۰۲۰ برنامه اقدامات مهمی را اتخاذ کرد. اولین برنامه، طرح همگرایی نظارتی برای سال ۲۰۲۰^(۱۳) و دیگری استراتژی تکنولوژی نظارتی ۲۰۲۰^(۱۴) است.

طرح اول به دنبال رسیدن به سطح خوب، کارامد و باثباتی از نظارت در سراسر اروپا و هدفش بهبود بیشتر عملکرد بازارهای داخلی از طریق جلوگیری از آربیتراژ نظارتی و ضمانت ایجاد زمین همواری برای ایفای نقش بازارهاست. بر اساس این طرح، همگرایی نظارتی «باید بر اساس تفسیر مشترکی از قانون و مقررات بنا نهاده شود، بدون هیچ‌‌گونه غرض‌ورزی نسبت به به کارگیری حکم نظارتی یا اصل تناسب». در این طرح، SupTech به عنوان یکی از ارکان هم‌گرایی نظارتی در نظر گرفته شده که هدفش «ایجاد راه‌حل‌های نظارتی کارامد و خلاقانه‌ توسط EIOPA و NCA‌ها به طوری که حامی یک سیستم نظارتی پاسخگو‌تر و منعطف‌تر باشد». این طرح وقتی در موقعیت ESFS مورد بررسی قرار می‌گیرد، برای کل استراتژی SupTech حداقل از دو طریق بسیار حائز اهمیت است. چراکه این طرح اولاً توسعه ابزارهای همگرایی نظارتی من‌جمله گایدلاین‌های EIOPA، جزوه نظارت و بیانیه‌های مربوط به اصول نظارت را به عنوان نتیجه کار مطرح می‌‌کند. این ابزارهای نظارتی، ساختارهای اجرایی و عملیاتی را به وجود می‌آورن که تابع فرایند دیجیتالی شدن توسط SupTech خواهد بود. ثانیاً اصول تابعیت و تناسب را که در قانونی بودن SupTech مورداستفاده در EIOPA‌ بسیار حایز اهمیت هستند، قویاً تصدیق می‌کند. به ویژه، پلن هم‌گرایی نه درگیر جزییات SupTech می‌شود و نه برای جلوگیری از مشکلات احتمالی بر سر راه نظارت قانونیِ دیجیتالی‌شده، دست به اقدامات پیشگیرانه می‌زند. این مشکلات می‌تواند شامل تکنولوژی‌های موردنیاز، محدودیت‌های کدگذاری قوانین اتحادیه اروپا و ساختار گزارش‌دهی تنظیمی و مسائل مربوط به کنترل شود که در بخش ۴ به آنها خواهیم پرداخت.

استراتژی تکنولوژی نظارتی به نوبه خود به دنبال ایجاد «… طرحی هماهنگ برای توسعه SupTech است که با در نظر گرفتن اهداف استراتژیک EIOPA و طرح همگرایی نظارتی، ابزارها یا فرایندهای نظارتی مناسبی را ارائه دهد». این هدف کلی همچنین در چهار هدف استراتژی EIOPA’s SupTech نیز منعکس شده و آنجا با جزئیاتی بیشتر بدین صورت بیان شده است: الف) ارتقاء دانش و تجربه، ب) تسهیل همکاری و تبادل اطلاعات، ج) بهبود رویه جمع‌آوری اطلاعات از طریق استانداردسازی و بهره‌وری چارچوب گزارش‌دهی و د) اصلاح تحلیل داده‌ها. تکنولوژی‌هایی که در قسمت the Strategy^(۱۵) آمده شامل اینترنت اشیاء (IoT)، تکنولوژی دفترکل توزیع‌شده (DLT)^(۱۶)، هوش مصنوعی، تکنولوژی یادگیری ماشین (MLT)^(۱۷) و پردازش زبان‌های طبیعی (NLP)^(۱۸) است. prudential و Conduct of Business (COBS) از جمله عملکردهای نظارتی‌ای هستند که EIOPA به دنبال دیجیتال‌سازی آنهاست که مستلزم دیجیتایز کردن عملکردهای کاربردی مانند اشتراک‌گذاری داده‌ها، تحلیل داده‌ها (مثلاً در چارچوب‌های ارزیابی ریسم مشترک) و رصد بازارهاست.

در نتیجه محیط عملیاتی ESFS و اصول تفویض اختیارات، تابعیت و تناسب و همچنین دکترین مرونی، بخش‌هایی که تحت تأثیر قوانین اجرایی ملی خاص (مانند تغییرات سازمانی و اصلاح فرایندهای مختلف) واقع می‌شوند، خارج از حیطه استراتژی SupTech برای مرجع مرتبط قرار می‌گیرند. اما استراتژی EIOPA’s SupTech بر حوزه‌هایی متمرکز می‌شود که EIOPA و NCAها می‌توانند با هم همکاری کنند (مانند بهبود فرایندهای نظارتی و استفاده از داده‌ها). همچنین قابل توجه است که EIOPA‌ در نظر دارد بررسی کند که تکنولوژی چطور می‌تواند به بهبود گزارش‌دهی تنظیمی کمک کند. این جای تعجبی ندارد. بدون یک سیستم قدرتمند گزارش‌دهی تنظیمی که به آخرین تکنولوژی ارتباطی و پیش‌بینی مجهز باشد، EIOPA (یا ESMA و EBA) قادر نخواهد بود قابلیت جمع‌آوری اطلاعات تجارتش را بهبود بخشد و چارچوب‌های تحلیلی‌، گزارش‌های ریسک و انتشار آمارش را ارتقاء دهد.

در حالی‌که چارچوب کلی و فراگیر اتحادیه اروپا، انگیزه کافی برای به کارگرفتن استراتژی SupTech را در خود دارد، ‌اما EIOPA استدلال‌های دیگری را نیز مطرح کرده که مستلزم استفاده از این استراتژی است؛ مثلاً EIOPA در واکنش به نهاد هم‌فکری استراتژی مالی دیجیتال ۲۰۲۰^(۱۹) در EC، موانعی را برای به کارگیری RegTech در یک بازار واحد برمی‌شمارد که ناهماهنگی قوانین اتحادیه اروپا و فقدان رویکردی هماهنگ نسبت به RegTech در اتحادیه اروپا از آن جمله‌اند. این استدلال‌ها نقشی را که EIOPA‌ برای خودش در استراتژی SUPTech به وجود آورده، در مرکز توجهات می‌آورد. نقش EIOPA در این استراتژی، سازمان‌دهی و موافقت با تحلیل پیشرفت‌های بالقوه ابزارها و همچنین هماهنگ‌سازی کارهای مشترک با استفاده از پلتفرمی است که کار انتقال مدام دانش و تجربیات را به انجام می‌رساند. این نقش‌ها با نقش نظارتی فعلی EIOPA‌ یعنی تهیه پیش‌نویس پیاده‌سازی استانداردهای فنی، گزارش‌دهی نظارتی بیمه و تعهدات بیمه اتکایی، تهیه دسته‌بندی‌های XBRL و همچنین اطمینان از کیفیت و استانداردسازی داده‌ها، در هماهنگی کامل است.

 

۳.۳. خلاصه

طرح استراتژیک EIOPA‌ برای تغییرات دیجیتال در مورد نظارت بیمه در بازار واحد اتحادیه اروپا گستره بسیار وسیعی است؛ اما رویکرد تدریجی، قدم به قدم و محتاطانه‌ای را می‌طلبد. این طرح به جای تمرکز بر اجرای یک برنامه کلی برای تکنولوژی تنظیمی، تمرکزش را بر استفاده از تکنولوژی برای اهداف نظارتی (SupTech) و در اولویتی بالاتر بر احراز الزامات گزارش‌دهی قرار می‌دهد. این رویکرد محتاطانه و تقریباً آزمایشی در جهت صحیحی قرار دارد؛ اما به هیچ وجه انتظارات را برآورده نمی‌کند. گزارش‌دهی دیجیتال مسلماً به درستی در دستورکار قرار دارد اما هیچ تفکر سیستماتیکی وجود ندارد که نشان دهد برای توسعه این سیستم در آینده چه اقداماتی باید انجام شود. گرچه شاید بتوان این‌طور توجیه کرد که هنوز برای این امر خیلی زود است، اما این نکته هم وجود دارد که برای فکر کردن در مورد نقشه راه، پیش‌بینی چالش‌های آینده و واکنش‌های احتمالی به آن چالش‌ها هیچ‌گاه زود نیست.

 

پی‌نوشت‌ها

[۱]. Andromachi Georgosouli

2. ۲. Jeremmy Okonjo
3. ۳. European System of Financial Supervision (ESFS)
4. ۴. Meroni doctrine
5. ۵. European Systemic Risk Board (ESRB)
6. ۶. credit rating agencies (CRAs)
7. ۷. European Court of Justice (ECJ)
8. ۸. Lamfalussy
9. ۹. Capital Markets Union (CMU)
10. ۱ Expert Group on Regulatory Obstacles to Financial Innovation (ROFIEG)
11. ۱ Consultation on a New Digital Finance Strategy for Europe
12. ۱ Expert Group on Digital Ethics in Insurance (DGE)
13. ۱ Supervisory Convergence Plan for 2020
14. ۱ ۲۰۲۰ Supervisory Technology Strategy
15. ۱ رجوع به EIOPA (2020b), p. 1.
16. ۱ Distributed Ledger Technology (DLT)
17. ۱ Machine Learning Technology (MLT)
18. ۱ Natural Language Processing (NLP)
19. ۱ EC’s 2020 Digital Finance Strategy Consultation